Savunma Sanayiinin Türkiye’deki Gelişimi ve Yapılanması (II)

Ülkemizde 1920’li yıllarda başlayan Türk havacılık/savunma sanayiine yönelik kararlar ve yatırımlar ile ilgili ilk yazımda 1985 yılında 3238 sayılı kanun ile kurulan Savunma Sanayii Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı’ndan (SAGEB) bahsederek; “Süreç içerisinde yapılan değişiklikler ile şimdiki ismi Savunma Sanayii Başkanlığı (SSB) olan bu çok özel yapı ve savunma alanındaki gelişmelere desteğine ilişkin konuları bir sonraki yazımda detaylandıracağımı” belirtmiştim.

Milli Savunma Bakanlığına bağlı tüzel kişiliğe haiz olarak 13 Kasım 1985 tarihinde “modern savunma sanayiinin geliştirilmesi ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin modernizasyonunun sağlanması” amacıyla kurulmuş olan SAGEB, 1989 yılında Savunma Sanayii Müsteşarlığı (SSM), 2018 yılından itibaren de Savunma Sanayii Başkanlığı (SSB) adı altında kuruluş amacına yönelik faaliyetlerini yürütmüştür.

Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de çok uzun soluklu ve stratejik öneme haiz savunma yatırımlarının başlangıç için diğer şirket yapılanmalarında esas olan kâr amacının dışında yapılandırılmasının gerekliliği devlet tarafından tespit edilmiş olması nedeniyle, SAGEB’in kuruluş amacında tek görevi Türk Silahlı Kuvvetleri’nin (TSK) modernizasyonuna yönelik ihtiyaçların temini şeklinde belirlenmemiştir. SAGEB’in, kuruluş amacında “modern savunma sanayiinin geliştirilmesi” hususuna da yer verilerek devlet desteği ile modern savunma sanayiinin kurulması ve geliştirilmesi amaçlanmıştır.

Modern ve diğer ülke savunma sanayisi ile rekabet edebilecek bir savunma sanayiinin oluşumuna destek verecek devlet kurumunun da hareket alanının geniş olması ve hızlı karar mekanizmalarına sahip olabilmesi adına bürokrasinin ağır işleyişinin dışında tutulması gerekeceğinden, SAGEB bir kısım ayrıcalıklar (Sayıştay Kanunu, Devlet İhale Kanunu, Muhasebei Umumiye Kanunu hükümlerinin uygulanmaması, kamulaştırma ve mallarının Devlet malı sayılmasına ilişkin özel hükümler) ile kurulmuştur. Doğru kullanılması durumunda çok önemli olan bu ayrıcalıklar da yaşanan süreç içerisinde savunma sanayiinin hızlı gelişiminin sağlanması ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin modernizasyonun etkin ve verimli bir şekilde karşılanması adına hızlı kararlar alınmasının ve uygulamada kolaylıkların önünü açmıştır.

Ayrıca sağlanan bu kolaylıkların iyi değerlendirilmesinin yanı sıra, SSB tarafından TSK ile koordinasyon içerisinde verimli çalışılması ve Türk Silahlı Kuvvetleri Güçlendirme Vakfı’nın ehil yönetimleri sayesinde kurulmuş olan vakıf şirketleri ile savunma sanayii 1985 yılından bugüne çok büyük gelişmeler katetmiştir. Özellikle 2004-2014 yılları arasında SSB yönetiminin büyük vizyonu, başarılı çalışmaları ve kamu kaynağının etkin/verimli kullanılması konusundaki hassasiyetleri ile 2004 yılı öncesi yoğunlukla hazır alım şeklinde dış ülkelerden karşılanan TSK ihtiyaçları önce ortak üretim daha sonra yerli üretim tedarik yöntemleriyle karşılanır duruma gelmiştir. Bu büyük vizyon ile birçok savunma ürününde hazır alımdan yerli üretime geçişin sonucunda ise bugün itibariyle yaklaşık 250 ürün çeşidi ile 185 ülkeye toplam 10 milyar doları aşan ihracat tutarına ulaşan savunma sanayiimizin temelleri atılmıştır.

Yapılan tüm bu başarılı çalışmaların kaynağı olan 3238 sayılı SSB’nin kuruluş kanununda ise ilk kurulduğu tarih olan 1985 yılından  günümüze kadar muhtelif tarihlerde Kanun Hükmünde Kararname, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve Kanunlar ile 10 kez değişiklik yapılmıştır. 2011, 2017 ve en son 2018 yılında (7 no’lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi) yapılan düzenlemeler ile  karar alma mekanizmaları, karar içerikleri, denetim ve bağlı olunan kuruluş gibi konularda savunma sanayiimizin gelişiminde ve sürdürülebilir bir yapıya kavuşmasında büyük role sahip olan SSB’nin kuruluş kanununda çok önemli ve köklü değişiklikler yapıldığı görülmektedir. Bu değişikliklerden önemli olduğunu ve SSB’nin işleyişine doğrudan etkisi olacağını değerlendirdiğim bir kısım değişiklikleri kurum yapısının daha iyi anlaşılması adına kronolojik olarak özetleyecek olursam;

• Kurum Sayıştay denetimi kapsamına alınarak kuruluş kanununda özel olarak düzenlenmiş olan denetim mekanizması yürürlükten kaldırılmıştır. (2011)
• Sadece TSK ihtiyaçlarını ve savunma sanayiinin geliştirilmesi için kurulan kuruluşça diğer kurumların ihtiyaçlarının tedarik edilmesinin ve yapılacak giderlerin karşılanması için “Bu Kanunun amacının gerçekleştirilmesi için T.C. Merkez Bankası nezdinde Başkanlık emrinde Savunma Sanayii Destekleme Fonu kurulmuştur.” şeklinde oluşturulan Fondan Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı’nın istihbarat ve güvenliğe ilişkin ihtiyaçları ile Emniyet Genel Müdürlüğü’nün istihbarat ve güvenliğe ilişkin acil ihtiyaçlarına ilişkin giderlerin karşılanmasının önü açılmıştır. (2011)
• Milli Savunma Bakanlığı’na bağlı olarak kurulmuş olan kuruluş Cumhurbaşkanlığı’na bağlanmıştır. (2017)
• Özel bilgi ve ihtisas gerektiren işlerde kurum tarafından sözleşmeli personel istihdam edilebileceği ve istihdam edilecek personele proje veya sözleşme süresince ödenecek ücretin üst sınırının Savunma Sanayii İcra Komitesi’nce (SSİK) belirleneceğine ilişkin düzenleme yapılarak Fon kaynakları ile özel bilgi ve ihtisas gerektiren işlerde sözleşmeli personel çalıştırılmasının önü açılmıştır. (2017)
• Savunma sanayii alanındaki insan kaynağının geliştirilmesi amacıyla Fondan burs ve eğitim destekleri sağlanabilmesine yönelik düzenleme yapılmıştır. (2017)
• Fon kaynakları ile Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğü için İçişleri Bakanlığı’nın güvenlik önceliklerine göre temini gerekli olan modern silah, araç ve gereçlerin üretimi, yurt içinden veya gereği halinde yurt dışından tedarikinin de kurum tarafından yapılacağına dair düzenleme kanuna ilave edilmiştir. (2017)
• Kurum personelinin Cumhurbaşkanı onayı ile atanacağı ve Cumhurbaşkanı’nın bu yetkisini Müsteşar’a devredebileceğine dair düzenleme yapılmıştır. (2017)
• Kuruluş kanununa göre kurum tarafından yürütülen projelerde sözleşme imzalanacak firmanın seçimi SSİK kararı ile belirlenmekte iken yapılan “Müsteşarlık tarafından yürütülen projelerde sözleşme imzalanacak firmanın seçimi Komite kararı ile belirlenir. Komite uygun gördüğü durumlarda bu yetkisini sınırlarını belirlemek kaydıyla Komite üyelerine veya Savunma Sanayii Müsteşarına devredebilir.” şeklindeki düzenleme ile SSİK’in sözleşme imzalanacak firmalara yönelik olarak yetki devrinin önü açılmıştır. (2017)
• SSB’ye yurt dışı ve taşra teşkilatı açma yetkisi verilmiştir. (2018)
• Stratejik kararlar ile tedarik şeklinin tespitine yönelik kararlar alması görevine haiz olan Savunma Sanayii Yüksek Koordinasyon Kurulu kaldırılmıştır. (2018)
• Kuruluş kanununda Başbakan, Genel Kurmay Başkanı ve Milli Savunma Bakanı’ndan müteşekkil SSİK yapısı 2017 yılında değiştirilmiş ve 2018 yılında bir kez daha değiştirilerek SSİK’in yapısı “Savunma Sanayii İcra Komitesi Cumhurbaşkanının başkanlığında, Cumhurbaşkanının görevlendireceği Cumhurbaşkanı yardımcısı, Hazine ve Maliye Bakanı, İçişleri Bakanı, Milli Savunma Bakanı, Sanayi ve Teknoloji Bakanı, Genelkurmay Başkanı ve Savunma Sanayii Başkanından oluşur. Cumhurbaşkanının katılmadığı toplantılarda Cumhurbaşkanı yardımcısı vekâleten Komiteye başkanlık eder.” şeklinde belirlenmiştir. (2018)
• SSİK tarafından alınacak kararlara “Savunma sanayii alanındaki insan kaynağının geliştirilmesi amacıyla Fondan verilecek eğitim destek miktarlarının belirlenmesi ve personele yapılacak ödemeler hususlarında karar almak.” şeklinde düzenleme ilave edilmiştir. (2018)
• Ayrıca kanuna “Başkanlık personeli için 29/6/2004 tarihli ve 5202 sayılı Savunma Sanayii Güvenliği Kanunu uyarınca düzenlenen Kişi Güvenlik Belgesi aranmaz.” hükmü ile “3212 sayılı Silahlı Kuvvetler İhtiyaç Fazlası Mal ve Hizmetlerinin Satış, Hibe, Devir ve Elden Çıkarılması; Diğer Devletler Adına Yurt Dışı ve Yurt İçi Alımların Yapılması ve Eğitim Görecek Yabancı Personel Hakkında Kanunda Milli Savunma Bakanına verilmiş olan yetkiler Başkanlık tarafından yürütülen projelerdeki iş ve işlemler için Başkana aittir.” hükmü ilave edilmiştir. (2018)

Yukarıda özet olarak belirttiğim değişikliklerin bir kısmını biraz daha açmak SSB’nin ve dolayısıyla savunma sanayiimizin yarınlarını değerlendirmekte faydalı olacaktır:

• Yıllar içerisinde 3238 sayılı kuruluş kanunun amaç maddesinde yer alan “modern savunma sanayiinin geliştirilmesi ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin modernizasyonunun sağlanması” şeklindeki düzenlemede hiçbir değişiklik yapılmamış olmakla birlikte kanuna 2011 yılında “Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığının istihbarat ve güvenliğe ilişkin ihtiyaçları ile Emniyet Genel Müdürlüğünün istihbarat ve güvenliğe ilişkin acil ihtiyaçları Müsteşarın teklifi, Milli Savunma Bakanının uygun görüşü ve Başbakanın onayı ile Müsteşarlık tarafından tedarik edilir ve bunlara ilişkin giderler Fondan karşılanır.” şeklinde ilave edilen düzenleme ile “Türk Silahlı Kuvvetlerinin modernizasyonunun sağlanması” amacı ile “Millî Savunma Bakanlığına bağlı ve tüzelkişiliği haiz…” olarak kurulmuş olan kurum Türk Silahlı kuvvetleri dışındaki kurumların da ihtiyaçlarını karşılamaya başlamış ve “Bu Kanunun amacının gerçekleştirilebilmesi için T.C. Merkez Bankası nezdinde Başkanlık emrinde Savunma Sanayii Destekleme Fonu kurulmuştur.” şeklinde kanunda yer alan Fondan diğer kurumların ihtiyaçları da karşılanmaya başlanmıştır. Yapılan tüm bu değişiklikler savunma sanayiimizin gelişimine ve faaliyet alanlarında derinleşmesine katkı sağladığı gibi savunma sektörünün gelişimine yön veren (AR-GE projeleri ile offset uygulamalarını yürüten) işin ehli bir kurum tarafından projelerin daha etkin ve verimli şekilde yürütülmesinin de önü açılmıştır. Bu kapsamda, öncelikle kanunun amaç maddesinin de gözden geçirilmesinin ve sadece “modern savunma sanayiinin geliştirilmesi”ne yönelik düzenleme dayanak alınarak diğer kurumların güvenliğe ilişkin ihtiyaçlarının karşılanmasının yeterli olmayacağı; diğer kurumların güvenliğe yönelik ihtiyaçlarının karşılanması yönünde kanunun amaç maddesinin de revize edilmesi uygun olacaktır. Ayrıca, tedarik yapılan kurumların güvenlik harcamalarına yönelik olarak planlanan bütçe paylarından SSB tarafından yapılacak tedarikler için Fona (Fon kaynaklarının kullanılması yerine) kaynak aktarımı yapılmasının, kamu kaynakların daha etkin kullanılmasının ve denetiminin önünü açacağı da kesindir.
• Kuruluş kanununda kurum tarafından yürütülen projelerde sözleşme imzalanacak firmanın seçimi konusunda sadece SSİK yetkili iken 2017 yılında yapılan değişiklik ile SSİK’in bu yetkisinin sınırlarını belirleyerek “Komite üyelerine” veya “Savunma Sanayii Müsteşarına” devri konusunun önü açılmıştır. Sadece herhangi bir ihale sonucuna ilişkin değerlendirme ve alım kararından ibaret olmayan, stratejik değerlendirmelerde ihtiva etmesi gereken alım kararlarının sınırları belirlenmiş olsa dahi bir kişiye devredilmesi SSB’nin kuruluşundaki vizyon ile uyumlu olmayacağı açıktır.
• SSB’ye yurt dışı ve taşra teşkilatı açma yetkisi verilmiş olmasının sektöre nasıl bir katkısı olabileceği ancak uygulamaya geçildiğinde görülebilecektir. Taşra teşkilatına niçin ihtiyaç duyulduğu anlaşılamamakla birlikte yurt dışı teşkilatlarının da etkin ve verimlilik yönünden nasıl bir değerlendirmeye tabi tutulacağı, sektörün önde gelen firmalarının yurt dışı temsilcilikleri ile nasıl ve ne şekilde bir koordinasyon içinde çalışıp ülkemize savunma ihracatı kapsamında sağlayacağı somut katkıların değerlendirilmesi henüz uygulamaya geçilmediği için mümkün olamamıştır.
• Yine SSB’nin kuruluş kanununda özellikle yurt dışından yapılacak savunma alımlarında sadece askerin ihtiyaçlarının karşılanmasının yeterli olmayacağı; söz konusu alımlarda ülkenin dış politikasının, konumunun, uluslararası kuruluşlara üyeliklerinin önem arz edeceği büyük bir öngörü ile belirlenmiştir. Bu kapsamda da kuruluş kanununda senede iki kez toplanarak stratejik kararlar alması öngörülen ve kapsamı “Savunma Sanayii Yüksek Koordinasyon Kurulu, Başbakan’ın Başkanlığında, Genelkurmay Başkanı, ekonomik işlerle görevli Devlet Bakanı, Milli Savunma Bakanı, Dışişleri Bakanı, Maliye ve Gümrük Bakanı, Sanayi ve Ticaret Bakanı, Kuvvet Komutanları, Jandarma Genel Komutanı, Başbakanlık Müsteşarı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı ile Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarından meydana gelir.” şeklinde belirlenmiş olan Savunma Sanayii Yüksek Koordinasyon Kurulu’na ilişkin düzenleme yapılmıştır. Ne yazık ki 2018 tarihli Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile bu düzenleme yürürlükten kaldırılmıştır. Yurt dışından yapılan S-400 alımı sonrası ülkemizin yaşadığı kriz ve bedeli ödenmiş olmasına rağmen kullanılamayan bir hava savunma sistemimizin varlığı da göstermektedir ki, savunma alımlarında stratejik kararların ve çok yönlü değerlendirmelerin yapılmasının önemi büyüktür. Bu nedenle konu kurula ilişkin düzenlemenin yürürlükten kaldırılması değil daha aktif kullanılmasına yönelik düzenlemelerin ilave edilmiş olması kuşkusuz daha yerinde olacaktı.
• Savunma Sanayii Yüksek Koordinasyon Kurulu’na ilişkin düzenlemenin yürürlükten kaldırılması sonrası ise SSB tarafından yürütülen faaliyetlere ilişkin olarak tek karar mekanizması, Savunma Sanayii İcra Komitesi (SSİK) olarak kalmıştır. Kuruluş kanununda bu kurul Başbakan, Genel Kurmay Başkanı ve Milli Savunma Bakanından oluşurken maddede yapılan farklı tarihli düzenlemeler sonucunda en son 2018 yılında yapılan “Savunma Sanayii İcra Komitesi Cumhurbaşkanının başkanlığında Cumhurbaşkanının görevlendireceği Cumhurbaşkanı yardımcısı, İçişleri ve Milli Savunma Bakanları, Genelkurmay Başkanı ve Savunma Sanayii Başkanından oluşur. Cumhurbaşkanının katılamadığı toplantılarda Cumhurbaşkanı yardımcısı vekaleten komiteye başkanlık eder.” şeklindeki düzenleme ile SSİK’in yapısında da önemli değişiklik yapılmıştır.

Sonuç olarak, Kıbrıs Barış Harekâtı sonrası uygulanan ambargolar nedeniyle savunma sanayiimize yönelik yapılanmanın zorunluluğunun daha iyi anlaşılmış olması sonucunda 1985 yılında 3238 sayılı yasa ile kurulan SSB’nin, kuruluş kanunundaki değişikliklerin çok büyük ve önemli bir kısmı 2017-2018 tarihlerinde gerçekleşmiştir. Bu tarihlerde yapılan değişiklere ilişkin sonuçların ise çok uzun soluklu olan savunma sanayiimize ilişkin karar alma süreçlerine yansıması, kaynakların etkin ve verimli kullanılması, savunma sanayiimizin sadece niceliksel değil niteliksel de gelişimine bir katkı sağlayıp sağlayamayacağı; kısacası olumlu veya olumsuz yansımaları konusunda değerlendirme yapmak için çok erkendir.