New York’ta dünya liderlerinin bir araya geldiği 80. Birleşmiş Milletler (BM) Genel Kurulu’nun tartışmasız en önemli gündem maddesi Filistin meselesi ve Gazze’deki insani felaket oldu. Genel Kurul’da yapılan birçok konuşmada, Gazze’ye barış gücü gönderilmesi ya da insani müdahale yapılması gerektiği yönünde çağrılar dile getirildi. “İnsani müdahale” kavramının, İsrail-Filistin meselesinde belki de ilk kez bu kadar net bir şekilde ve BM Genel Kurulu sırasında gündeme gelmesi, ister istemez gözleri uluslararası hukuka uygun karar alabilecek tek kuruma, yani bu kavramın hem doğum yeri hem de mezarlığı olan BM örgütüne bakmayı zorunlu kılıyor. Bu yazı, BM’nin Ruanda’dan Kosova’ya, Srebrenitsa’dan Libya’ya uzanan sicilini incelerken BM’nin tarihi ve mevcut yapısının, Gazze gibi krizler karşısında neden sistematik olarak yetersiz kaldığını ve bu durumun uluslararası düzenin geleceği için ne anlama geldiğini ortaya koymayı hedeflemektedir.
Birleşmiş Milletler, tıpkı selefi Milletler Cemiyeti gibi, bir dünya savaşının galip devletleri tarafından, “uluslararası barış ve güvenliği korumak” misyonuyla, fakat aslında büyük ölçüde kendi çıkarları doğrultusunda şekillenen bir düzeni korumak amacıyla kuruldu. BM Şartı’nın (UN Charter) temelini oluşturan kolektif güvenlik ilkesi, teorik olarak, herhangi bir saldırganlık eylemine karşı sistemin tüm üyelerinin ortak hareket etmesini öngörür. Ancak bu liberal-enternasyonalist ideal, daha en başından realist bir gerçeklikle sınırlandırılmıştır: Güvenlik Konseyi’nin oligarşik yapısı ve daimî beş üyesine (P5) tanınan veto yetkisi. Amerika Birleşik Devletleri, Rusya, Fransa, İngiltere ve Çin; örgütün en önemli organı olan Güvenlik Konseyi’nin tek başına veto yetkisine haiz kalıcı üyeleridir. Bu mekanizma, BM Şartı’nın devlet egemenliğine saygıyı öngören 2. madde 7. fıkrası ile barışa yönelik tehditlere karşı zorlayıcı tedbirleri düzenleyen VII. Bölüm arasında bir gerilim yaratmış ve kolektif güvenlik ilkesinin uygulanmasını P5 ülkelerinin jeopolitik çıkarlarına bağımlı kılmıştır.
Örgütün barışı koruma misyonunu felce uğratan Güvenlik Konseyi yapısı, kendisini özellikle Soğuk Savaş döneminde birçok örnekte gösterdi. Soğuk Savaş boyunca BM’nin saldırganlık eylemlerine karşı harekete geçebilmesi, ancak “iki süper gücün anlaştığı veya birinin kayıtsız kaldığı” durumlarda mümkün olabilmiştir. BM’nin Kore Savaşı’na müdahil olabilmesi ancak Sovyetler Birliği’nin Konsey’i ve Genel Kurul’u boykot ettiği istisnai bir durumda mümkün olmuştur.1950 tarihli ve 377 sayılı “Barış için birlik” Genel Kurul Kararı, Sovyet vetosunu baypas etmek için ABD öncülüğünde Genel Kurul’a yetki devrini öngören bir girişimken ironik bir şekilde ilk 1956 Süveyş Krizi’nde, saldırgan konumundaki iki daimîüyeye (İngiltere ve Fransa) karşı kullanılmıştır. 1956 krizinde bir bakıma sonuç veren BM aksiyonları esasen hem ABD’nin hem de Sovyetler Birliği’nin Süveyş’in işgaline karşı olmasına bağlıydı. Aynı dönemde, Sovyetler Birliği’nin Macaristan’ı işgaline karşı benzer Genel Kurul girişimlerinin hiçbir somut etki yaratmaması, sistemin etkinliğinin büyük güçlerin rızasına veya en azından kayıtsızlığına bağlı olduğunu tescillemiştir. Bu örnekler, BM’nin ancak büyük güçlerin izin verdiği ölçüde “etkin” olabildiğini ortaya koyuyordu. Daha acı örnekler ise Soğuk Savaş sonrasında gerçekleşecekti.
Ruanda ve Srebrenitsa’nın Kanlı Mirası
Soğuk Savaş’ın sona ermesiyle birlikte BM için yeni umutlar yeşerdi. Artık kutuplararası rekabetin Konsey’i kilitlemeyeceği ve örgütün insanlık adına daha aktif bir rol alabileceği düşünülüyordu. Aynı dönemde, farklı coğrafyalarda ve ülkelerde gerçekleşen iç çatışmaların ve ağır insan hakları ihlallerinin uluslararası gündemin merkezine oturması, devlet egemenliği ilkesinin yeniden yorumlanmasını zorunlu kılmıştır. Bu dönemde insani müdahale kavramı, devlet egemenliğinin mutlak olmadığı, bir devletin kendi halkına karşı suçlar işlemesi durumunda uluslararası toplumun müdahale hakkı ve hatta sorumluluğu olduğu fikri yeni bir uluslararası norm olarak ön plana çıktı.
Soykırım, savaş suçları ve etnik temizlik gibi vakalar karşısında uluslararası toplumun müdahale etme yükümlülüğü olduğu tezi, “insani müdahale” doktrinini ve nihayetinde 2005 Dünya Zirvesi’nde kabul edilen “Koruma Sorumluluğu” (The Responsibility to Protect- R2P) normunu ortaya çıkarmıştır. Uluslararası Müdahale ve Devlet Egemenliği Komisyonu’nun (ICISS) 2001 tarihli “Koruma Sorumluluğu” (The Responsibility to Protect- R2P) raporuyla ilk defa somut bir çerçeveye kavuşan R2P, iki temel ilkeye dayanır: birincisi, her devletin kendi nüfusunu soykırım, savaş suçları, etnik temizlik ve insanlığa karşı suçlardan koruma sorumluluğu vardır. İkincisi, bir devlet bu sorumluluğu yerine getiremiyorsa veya getirmek istemiyorsa, bu sorumluluk uluslararası topluma geçer. 2005 BM Dünya Zirvesi’nde devletler tarafından ilkesel olarak kabul edilen R2P, insani müdahale tartışmalarına meşruiyet kazandırmayı amaçlayan en önemli normatif gelişme olmuştur.
R2P’nin teorik zarafetine rağmen, pratik uygulaması, BM sisteminin yapısal zaaflarını bir kez daha ortaya koymuştur. Bu zaafların en acı örnekleri, R2P normunun şekillendiği 1990’lı yıllarda yaşanmıştır. 1994 yılında yaşanan Ruanda Soykırımı, “bir daha asla” ilkesinin en trajik ihlalidir. Sömürgeci yönetimlere dayanan ülkedeki iki büyük etnik grup Hutu ve Tutsiler arasındaki ayrışma, yaklaşık sekiz yüz bin insanın üç ay içinde katledilmesiyle sonuçlanan etnik bir savaşa dönüşmüştür. Dönemin BM Ruanda Yardım Misyonu (UNAMIR) Komutanı General Roméo Dallaire’in, “güçlendirilmiş bir yetki ve ek teçhizatla soykırımı durdurabileceğini” belirtmesine rağmen Güvenlik Konseyi tam tersi bir karar alarak sahadaki asker sayısını azaltmıştır. Bu kararın arkasındaki temel neden, başta Clinton yönetimindeki ABD olmak üzere, Batılı güçlerin bölgede hayati bir “ulusal çıkar” görmemeleri ve Somali’de yaşanan kayıpların ardından Afrika’daki bir barışı koruma operasyonuna isteksiz yaklaşmalarıydı. Dönemin BM Genel Sekreteri Kofi Annan yıllar sonra “En çok ihtiyaç duydukları anda dünyanın Ruanda halkını yüzüstü bıraktığını inkâretmeyeceğiz ” diyerek bu acı gerçeği itiraf etmiştir. 1995 yılında, Avrupa’nın kalbinde, BM tarafından güvenli bölge ilan edilen ve barış gücü gönderilen bir bölgede; Srebrenitsa’da, sekiz binden fazla Boşnak sivilin katledilmesi, BM’nin operasyonel acziyetinin bir sembolü haline gelmiştir. Bu facianın temel nedenlerinden birisi, ABD’nin George H.W. Bush yönetimi altında aldığı “Bosna’da hiçbir koşulda Amerikan kara gücü kullanmama” kararıydı. Kendi askeri gücü olmayan ve üye devletlerin katkılarına bağımlı olan BM, en güçlü üyesinin bu isteksizliği karşısında etkisiz kalmıştır. BM’nin yaptırımları uygulamak için NATO’dan “askeri yardım dilenmesi,” örgütün otonom bir aktör olmaktan ne kadar uzak olduğunu göstermiştir. Hem Ruanda hem de Srebrenitsa, insani müdahale’nin meşruiyetinin ve etkinliğinin, P5 ülkelerinin stratejik hesaplamalarına ne denli bağımlı olduğunun göstermiştir.
Somali, Kosova ve Libya: Çıkar Odaklı İnsani Müdahaleler
BM’nin müdahale sicilindeki sorunlar, yalnızca eylemsizlikle sınırlı değildir. BM’nin anlamlı bir hareketi tetiklediği durumlarda dahi, bu eylemlerin seçiciliği ve arkasındaki motivasyonlar, örgütün tarafsızlığına ve meşruiyetine yönelik ciddi şüpheler doğurmuştur. 1992 yılında, Somali’de yaşanan insani kriz ve 1992 yılında gelen BM müdahalesi, büyük ölçüde Soğuk Savaş döneminde ABD ve Sovyetler Birliği’nin Basra Körfezi’nden gelen petrol yolları üzerindeki stratejik rekabetinin bir ürünüydü. ABD’nin yolsuzluklarına rağmen Siad Barre rejimine verdiği destek, devletin çöküşünü hızlandırmıştır. 1992’deki BM müdahalesi, her ne kadar insani bir gerekçeyle meşrulaştırılsa da kökeninde büyük güç politikalarının yattığı bir krize yönelik gecikmiş ve çıkar odaklı bir tepki olarak eleştirilmiştir. 1999 yılında Kosova’da gerçekleşen İnsani Müdahale ise BM’nin otoritesi açısından bir dönüm noktasıdır. Rusya’nın veto edeceği kesin olduğu için Güvenlik Konseyi’ni tamamen baypas eden NATO, Yugoslavya’ya karşı hava operasyonları düzenlemiştir. Bu müdahale, bir yandan kitlesel katliamları önlemiş olabileceği argümanıyla savunulurken diğer yandan uluslararası hukukta güç kullanımını meşrulaştıran tek merci olan Güvenlik Konseyi’ni devre dışı bırakarak BM sistemine ağır bir darbe vurmuştur. Bu durum, “insani müdahale”nin, güçlü devletler veya ittifaklar tarafından BM’den bağımsız olarak da uygulanabileceğinin bir örneği olmuştur. 2011 yılındaki Libya’da BM destekli bir NATO operasyonu “sivilleri koruma” amacıyla başlatılmıştır. BM Güvenlik Konseyi’nin 1973 sayılı kararıyla “sivilleri koruma” iddiasıyla başlayan operasyonun, kısa sürede bir rejim değişikliği hedefine evrilmesi, R2P’nin hegemonik güçler tarafından kendi jeopolitik ajandaları için araçsallaştırılabileceği yönündeki eleştirel yaklaşımları doğrulamıştır. Libya’nın zengin petrol rezervleri, müdahalenin arkasındaki “insani” kaygılardan daha ağır basan bir faktör olduğu yönündeki eleştirileri güçlendirmiştir. Bu durum, “Koruma Sorumluluğu” doktrininin, güçlü devletlerin kendi çıkarları doğrultusunda kullandığı bir araca dönüşebileceği endişesini haklı çıkarmıştır.
Bu tarihsel analiz, BM’nin, kurucu şartında vücut bulan evrensel ve normatif idealler ile Güvenlik Konseyi’nin güç politikalarına dayalı yapısı arasındaki temel bir çelişkiyle malul olduğunu göstermektedir. Örgütün etkinliği ve meşruiyeti, sürekli olarak daimî üyelerin ulusal çıkarlarının rehinesi olmaktadır. Bu durum, örgütün kuruluşuna kadar dayanan organlarına ilişkin yapısal sakatlıklarının ve günümüzünuluslararası sistemine yanıt vermeyen daha geniş bir temsil ve meşruiyet krizinin bir parçasıdır.
Gazze’ye yönelik insani müdahalenin neden mümkün olamadığını anlamak için Güvenlik Konseyi’ndeki siyasi dengelere bakmak gerekir. İsrail’in koşulsuz Amerikan desteğine sahip olması, müdahale yönündeki her türlü girişimin daha baştan Washington’un vetosuyla karşılaşacağı anlamına gelmektedir. ABD, İsrail’in güvenliğini kendi ulusal çıkarlarının ayrılmaz bir parçası olarak görürken Fransa ve İngiltere de genellikle Washington’la uyumlu pozisyon almayı tercih etmektedir. Rusya ve Çin ise, Batı’nın “insani müdahale” söylemini kendi çıkarlarını dayatmanın bir aracı olarak gördüklerinden, ilkeli bir destek sunmak yerine çoğu zaman statükoyu sürdürmeyi yeğlemektedir. Bu tablo, Gazze özelinde herhangi bir insani müdahalenin değil, aksine Güvenlik Konseyi’nin derin bir çıkmaz içinde hareket edemez hale gelmesinin en temel nedenidir. Öte yandan, müstakil devletlerin bir şekilde organize olarak “Barış için Birlik” mekanizmasıyla Genel Kurulu harekete geçireceği bir opsiyonda Gazze’ye müdahaleyi destekleyecek bir karar alması sayısal olarak mümkündür. Fakat, operasyonel anlamda bunu gerçekleştirecek herhangi bir siyasi ya da askeri aktör yoktur. İsrail, koruma şemsiyesiyle ve sahip olduğu koşulsuz ABD materyal desteği sayesinde, uluslararası hukuka aykırı eylemlerine rağmen uluslararası sistemin fiilî koruması altında kalmaktadır.
Hafta boyunca 80. BM Genel Kurulu’nda Gazze için yapılan konuşmalar, insani müdahale ya da barış gücü çağrıları, BM’nin kökü kuruluşuna kadar dayanan yapısal sorunlarının gölgesinde kalmaktadır. Mevcut konjonktürde Güvenlik Konseyi’nde anlamlı ve zorlayıcı bir kararın alınması, sistemin doğası gereği oldukça zordur. Güvenlik Konseyi’ndeki veto mekanizması ve daimî üyeler arasındaki derin ayrışmalar, Gazze’de uluslararası hukuka dayalı, etkili ve zorlayıcı bir çözümün önündeki en büyük engel olmaya devam etmektedir. BM Güvenlik Konseyi’nde kapsamlı bir reform yapılmadığı sürece, örgütün Gazze gibi krizlerde etkili bir aktör olması beklenemez. Bu reformun hayata geçirilmesinin önündeki siyasi engeller, uluslararası hukukun insani ilkelerinin güç karşısında giderek daha da işlevsiz kalacağı Ortadoğu gibi coğrafyalarda ülkeleribelirsiz bir geleceğe mahkûm etmektedir.