|
Getting your Trinity Audio player ready...
|
Avrupa’nın birçok şehrinde dikkati hemen çeken şeylerden biri; deniz, göl ve nehir kıyılarının halka açılmış ve günlük hayata mâl edilmiş olmasıdır. İnsanların su kenarlarında rahatlıkla uzun yürüyüşler yapabildiğini, oturup sohbet edebildiğini, yüzebildiğini, balık tutabildiğini, sevdikleriyle vakit geçirebildiğini veya piknik yapabildiğini görürsünüz. Elbette oralarda da erişimin sınırlandığı alanlara rastlamak mümkündür. Ancak genel olarak kıyıların kamusal nitelik taşıdığını ve kent yaşamının doğal bir parçası olduğunu fark edersiniz. Türkiye’ye döndüğünüzde ise denizler, göller ve nehirlerle toplum arasına görünmez bir mesafenin yerleştiği duygusuna kapılırsınız. Halkın suyla kuracağı ilişki bazen bir otopark ücretine, bazen bir giriş bedeline, bazen de özel kişilerin koyduğu keyfî kurallara bağlanmıştır. Kıyılarda kendinizi çoğu zaman “davetsiz misafir” gibi hissedersiniz. Peki, yaşadığımız bir hissin hukukî bir karşılığı var mıdır? Kıyılar kimindir? Bu sorulara cevap verebilmek için önce hukuk tarihinde kısa bir yolculuğa çıkmak, ardından da “Unutulan Anayasa”nın sayfalarını yeniden açmak gerekiyor.
Kıyıların kime ait olduğu sorusuna verilen cevap, hukuk tarihinde her zaman aynı olmamıştır. Roma hukuk geleneğinde “müştereklik” ve “kamusallık” eğilimi baskındır. Örneğin İmparator Iustinianus’un meşhur derlemesi Corpus Iuris Civilis’in bir parçası olan Institutiones’te hava, akan sular, deniz ve bunun sonucu olarak deniz kıyıları, tabiî hukuk gereği bütün insanlar için ortak sayılmıştır. Deniz kıyılarının hiçbir şahsın mülkiyetinde olmadığı ve deniz kıyısına gitmenin kimseye yasaklanamayacağı özellikle vurgulanmıştır. Bütün nehirlerin ve limanların kamusal (kamuya ait) olduğu, dolayısıyla limanlarda ve nehirlerde balık avlama hakkının herkes için müşterek nitelik arz ettiği de ayrıca ifade edilmiştir[1].
Roma ve onu takip eden Batı / Avrupa hukuk geleneğinin aksine, Osmanlı-Türk hukukunun tarihsel gelişim çizgisinde kıyıların “kural olarak özel mülkiyete kapalı” olduğunu söylemek -maalesef- güçtür. Zira İslâm hukukunda (fıkıhta) ve İslâm hukukunun Osmanlı uygulamasını yansıtan Mecelle-i Ahkâm-ı Adliyye’de denizlerin ve büyük göllerin “mubah”, yani başkalarına zarar vermemek kaydıyla herkesin istifadesine açık olduğu öngörülmekle beraber, kıyılarda özel mülkiyet kurulmasını yasaklayan genel bir ilke ortaya konmamıştır. Başka bir deyişle denizlerin ve büyük göllerin “mubah” olması, bunların kıyılarını da kendiliğinden “özel mülkiyete kapalı” hale getirmemekte, yalnızca kıyılarda kurulacak özel mülkiyete bazı kayıtlar koymaktadır. 1858 tarihli Arazi Kanunnamesi’nde denizlerin padişah izniyle doldurulmasına ve oluşan arazinin dolduran tarafından mülk edinilmesine olanak veren hükümler, söz konusu anlayışın sonucudur. Kıyılara özgü bir hukukî rejim ve koruma usulü getirmeyen bu anlayış, Cumhuriyet döneminde de devam etmiştir. Örneğin 1934 tarihli ve 2644 sayılı Tapu Kanunu, “doldurma” yoluyla deniz, göl ve nehir kıyılarında özel mülkiyet kurulmasına imkân tanımıştır[2]. Bu arada, 1961 Anayasası’nın 38. maddesine getirilen ve “kıyıların korunması” amacıyla yapılacak kamulaştırmaları kolaylaştıran 1971 tarihli değişikliğe kadar, kıyılara yönelik hiçbir anayasal düzenlemenin mevcut olmadığını da belirtmek gerekir.
“Kıyıların korunması” fikrinin 1971 senesinde anayasal boyut kazanmasından hemen sonra, kıyılara özgü bir hukukî rejim yaratmaya dönük ilk adımlar atılmaya başlanmıştır. Yargıtay, 1972 yılının başlarında verdiği bir içtihadı birleştirme kararıyla, kıyıları “denizin mütemmim cüzü (ayrılmaz parçası)” ve “denizden yararlanmanın zaruri unsuru” şeklinde nitelendirerek kıyıların “menfaati umuma ait mallar” kategorisine girdiğine, “devletin hüküm ve tasarrufu altında” bulunduğuna ve “kimsenin mülkü olmadığına” hükmetmiştir[3]. Birkaç ay sonra 6785 sayılı İmar Kanunu’na ilave edilen iki madde (Ek 7 ve Ek 8); deniz, göl ve nehir kenarlarında en az 10 metrelik bir alanın “kıyı şeridi” olarak tespit edilmesini öngörmüş ve bu alanda özel mülkiyet kurulmasını engelleyici hükümler getirmiştir.
1982 Anayasası’nı yermek, hukukçular arasında âdet olmuştur. Ne var ki kıyıların statüsü ve korunması konusunda en büyük hukukî adımın, 1982 Anayasası’nın hâlâ yürürlükte bulunan 43. maddesi ile atıldığını söylemek gerekir. “Kıyılardan yararlanma” başlıklı maddenin metni şu şekildedir: “Kıyılar, Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır./ Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir./ Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına göre derinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunla düzenlenir.”
Bu madde, “Temel Haklar ve Ödevler” kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” bölümünde yer almaktadır. Anayasa koyucu böylece kıyılardan ve sahil şeritlerinden yararlanmayı temel hak ve hürriyetler alanına dâhil etmiş, devlete ise bu yararlanmanın kamu yararı esas alınarak gerçekleştirilmesini sağlama ve gerekli kanunî çerçeveyi oluşturma ödevi yüklemiştir. Madde ayrıca, “kıyılar kimindir” sorusuna açık ve net bir cevap vermektedir: Kıyılar kimsenin olamaz. Özel hukuktaki mülkiyet müessesesi, kıyılar bakımından anlamını yitirmiştir. Başka bir deyişle, kıyılar artık “kamu malı” olmuştur. Nitekim Anayasa Mahkemesine göre “kıyıların devletin hüküm ve tasarrufu altında olması, buraların özel mülkiyete konu olamayacağı ve doğasına uygun olarak genellik, eşitlik ve serbestlik ilkeleri çerçevesinde herkesin ortak kullanımına açık bulunmaları gerektiği anlamına gelmektedir”[4]. Herhangi bir malın “kamu malı” niteliğini kaybetmesi için, onun üzerindeki tahsis işleminin sona erdirilmesi gerekir. Bu madde sayesinde kıyıların kamu malı niteliği, anayasal koruma altına alınmıştır. Yani anayasa değişikliği yapılmaksızın, kanun hükmüyle dahi, kıyıları kamu malı olmaktan çıkarmak ve özel mülkiyete açmak mümkün değildir.
Kıyılardan yararlanmanın bir “temel hak” mertebesine çıkarılması, meselenin diğer haklarla ilişki içerisinde düşünülmesini sağlamış ve kıyıların korunması fikrini güçlendirmiştir. Örneğin Anayasa Mahkemesi, kıyılardan yararlanmaya ilişkin 43. madde ile sağlıklı bir çevrede yaşama hakkını düzenleyen 56. madde arasında şöyle irtibat kurmaktadır: “(…) (D)enizlerin devamı olan kıyıların ve kıyıları tamamlayan sahil şeritlerinin dengeli bir çevre ile yakın ilişkisinin bulunduğu tartışmasızdır (…) Planlama, imar ve inşaat uygulamalarında herhangi bir kısıtlamanın olmadığı, çevre koşullarına ve kamu yararı esasına göre belirlenmemiş uygulamalar kişileri bu anayasal haktan yoksun bırakacaktır”[5].
Madde metninde dikkat çeken başka bir husus, denizler ve göller bakımından “kıyı” kavramına ilaveten “sahil şeridi” kavramına da yer verilmiş olmasıdır. Anayasa Mahkemesine göre bu tercih, anayasa koyucunun “kıyılardan yararlanma için sadece kıyı alanının belirlenmesini yeterli görmediği, kıyıların devamı olan ve onu çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada da kamu yararının gözetilmesini istediği” anlamına gelmektedir[6]. Madde uyarınca sahil şeritleri, kıyılar gibi devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunmayacak fakat buralardan yararlanma hususunda da kamu yararı öncelikle gözetilecektir. Yani sahil şeritlerinde özel mülkiyet kurulabilecek, ancak buralarda mülkiyet hakkına kıyıların korunmasını ve herkesin kıyılardan yararlanmasını teminen ciddî sınırlamalar getirilecektir.
Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrası, sosyal ve ekonomik hak ve ödevlerin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenmesine -kural olarak- cevaz vermektedir. Bununla birlikte aynı fıkrada, Anayasa’nın münhasıran kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağı hükmü de bulunmaktadır. Kıyılardan yararlanma hakkına ilişkin 43. madde sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler bölümünde bulunmasına rağmen, madde metninde “kanunla düzenlenir” ifadesine açıkça yer verilmiştir. Dolayısıyla kıyılardan ve sahil şeritlerinden yararlanma hususunda Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleme yapılması mümkün değildir.
Görüldüğü gibi 1982 Anayasası, kıyılara ilişkin yerleşik özel mülkiyetçi anlayışın yerine onun tam tersini, yani kamucu anlayışı ikame etmekle kalmıyor, yasama organına da getirdiği bu yeni anlayışa uygun bir kanunî çerçeve çizme ödevi yüklüyordu. Bu doğrultuda Türkiye’nin ilk kıyı kanunu olan 27.11.1984 tarihli ve 3086 sayılı Kanun çıkarıldı. Ne var ki söz konusu Kanun, kayalıkları “kıyı” tanımının dışında tutarak buralarda özel mülkiyet kurulmasına zemin hazırlıyor, kıyıdaki yapılaşma yasağını fazlasıyla esnetecek istisnalar içeriyor, sahil şeritlerine ilişkin kamu yararı önceliklerini göz ardı ediyor ve kıyılarda 1972 yılından önce inşa edilmiş kaçak (o dönemin hukukuna bile uymayan) yapılara meşruiyet tanıyordu. Anayasa Mahkemesi, 1986 yılında, Anayasa’nın getirdiği yeni anlayışın çok gerisinde kalan 3086 sayılı Kanun’un tümünü iptal etti[7]. Yüksek Mahkeme, oluşacak hukuki boşluğun kıyı yağmacılığına yol açmaması için, kararında yasama organına altı aylık bir süre tanımıştı. Buna rağmen yeni kıyı kanunu, yani hâlihazırda yürürlükte bulunan 3621 sayılı Kıyı Kanunu, ancak 1990 yılında çıkarılabildi. Aradan geçen neredeyse altı yıllık süre boyunca yaşanan hukukî boşluk, Anayasa’ya aykırı olarak, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı tarafından çıkarılmış bir genelgeyle doldurulmaya çalışıldı.
3621 sayılı Kıyı Kanunu, Anayasa Mahkemesi’nin önceki kanun hakkında verdiği iptal kararının gerekçelerine büyük ölçüde riayet edilerek hazırlanmıştı. Ancak sahil şeritleri konusunda hâlâ Anayasa’nın 43. maddesiyle bağdaşmayan hükümler vardı. Açılan başka bir dava üzerine Anayasa Mahkemesi, bu kez yalnızca sahil şeritlerine ilişkin düzenlemeleri (4. ve 17. maddenin bazı kısımlarını) iptal etti. Yüksek Mahkeme bu kararında sahil şeridini, kıyılardan yararlanmanın ayrılmaz unsuru ve sağlıklı bir çevrede yaşama hakkının güvencesi olarak değerlendirmiştir. Kararda sahil şeridinin dinlenme, ulaşım ve teknik altyapı gibi ihtiyaçların karşılanabilmesi için en az 100 metre derinlikte olması gerektiği vurgulanmış ve 10 metre veya 20 metre gibi daha düşük derinlikte sahil şeridi öngören hükümler, Anayasa’nın 43. maddesindeki “kamu yararının öncelikle gözetilmesi” esasına aykırı bulunmuştur[8].
3621 sayılı Kıyı Kanunu’na göre kıyı, suyun karaya değdiği çizgi ile su hareketlerinin oluşturduğu kumluk, çakıllık ve kayalık gibi alanların doğal sınırı olan kıyı kenar çizgisi arasındaki bölgeyi ifade eder. Kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde yatay olarak en az 100 metre genişliğindeki alan ise sahil şeridi olarak belirlenmiştir (m. 4). Kıyılar devletin hüküm ve tasarrufu altında olup herkesin eşit ve serbest yararlanmasına açıktır (m. 5). Doldurma veya kurutma suretiyle elde edilen araziler de aynı statüdedir ve özel mülkiyete konu olamaz (m. 7). Kıyılarda yapılaşma ve duvar, çit, tel örgü veya hendek gibi engellerin oluşturulması kural olarak yasaklanmıştır (m. 6). Sahil şeridinde inşa edilecek yapılar, kıyı kenar çizgisine en fazla 50 metre yaklaşabilecektir. Söz konusu mesafe ile kıyı kenar çizgisi arasında kalan alanlar ise ancak yaya yolu, gezinti, dinlenme, seyir ve rekreatif amaçla kullanılabilecektir (m. 5). Kanun kapsamındaki uygulamaların denetlenmesi yetkisi, esas itibarıyla belediyelere ve valiliklere verilmiştir (m. 13). Kıyıdan kum-çakıl alınması, kıyılara atık dökülmesi veya ruhsatsız yapılaşma gibi fiiller hakkında, idari para cezası ve hapis cezası gibi müeyyideler öngörülmüştür (m. 15).
Görüldüğü gibi yürürlükteki Kıyı Kanunu, genel olarak Anayasa’nın 43. maddesinde benimsenen kamucu anlayışla uyumludur. Ancak zaman içinde -bilhassa son yıllarda- Kanun’a “iliştirilen” bazı hükümler (ek fıkralar / ek maddeler) ve bunlara istinaden Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmelik’te yapılan düzenlemeler, aksi yönde bir anlayışın güçlendiğine delalet etmektedir. Bunlardan dava konusu olmuş üç örnek, kısaca şöyle izah edilebilir:
1) 2005 yılında Kanun’un 6. maddesine kurvaziyer ve yat limanlarına ilişkin bir istisna eklenmiştir. Söz konusu istisna hükmünde yer alan parantez içi ifadelerle; bu limanların yanında yeme içme, alışveriş, konaklama, bankacılık gibi hizmetlerin verildiği ünitelerin ve ofis binalarının da inşa edilmesine cevaz verilmiştir. Ne var ki Anayasa Mahkemesi, bu hüküm aleyhine açılan iptal davasını, parantez içi ifadeleri hiç dikkate almadan, yalnızca “bu tür limanların kıyıya yapılmasının bir zorunluluk olduğu” gerekçesiyle reddetmiştir[9].
2) 2019 yılında Kanun’a ilave edilen Ek Madde 2 hükmüyle Çandarlı Limanı, Rize İyidere Lojistik Merkezi, Rize dolgu alanı ve Bitlis Ahlat’taki belirli alanların Kıyı Kanunu’ndaki yapılaşma sınırlamalarından tamamen muaf tutulması öngörülmüştür. Anayasa Mahkemesi, söz konusu alanları tamamen kuralsız ve denetimsiz bırakan bu hükmü, hukukî belirsizliğe yol açtığı ve Anayasa’da devlete yüklenen ödevlerle bağdaşmadığı gerekçesiyle iptal etmiştir[10].
3) 2020 yılında Kanun’un 6. maddesine “millet bahçeleri” şeklinde bir istisna eklenmiştir. Anayasa Mahkemesi, söz konusu ifadenin tanımının ve kapsamının belirsiz olduğu ve kıyılara ilişkin anayasal güvenceleri ihlal ettiği iddiasıyla açılan iptal davasını, doyurucu bir gerekçe olmaksızın reddetmiştir[11]. Söz konusu istisna hükmüne istinaden Yönetmelik’te yapılan ve millet bahçesi içinde ticari işleve sahip çeşitli binalar ve yükseklik sınırına tabi olmayacak şekilde cami inşa edilmesine cevaz veren düzenleme, davacıların endişesini haklı çıkarmaktadır. Ancak bu düzenlemeye karşı açılan dava da Danıştay tarafından reddedilmiştir[12].
Kıyılardan yararlanma hakkı kapsamında son olarak, yaz aylarının belki de en tartışmalı sorusuna değinmek gerekir: Otel veya “beach clup” gibi işletmeler, kıyıları “müşterilerine özel” hâle getirerek diğer insanların erişimine kapatabilir mi? Cevabın “hayır” olduğu şüphesizdir. Bu tür uygulamaların, kamu mallarından yararlanmaya ilişkin idare hukuku ilkeleriyle ve kıyı mevzuatımızla bağdaşan hiçbir yönü yoktur[13]. Söz konusu işletmeler denetim açısından tabi bulundukları kültür ve turizm müdürlüklerine şikâyet edilmeli ve kıyılara erişimi engelleyen şahıslar aleyhine savcılıklara suç duyurusunda bulunulmalıdır. Kıyıya erişim için herhangi bir ücret ödemek zorunda kalanlar, ödedikleri miktara göre Tüketici Hakem Heyetine veya Tüketici Mahkemesine başvurma ve ücreti iade ettirme imkânına da sahiptir.
Yazının başında sorduğumuz “kıyılar kimindir” sorusuna hukuk düzenimizin verdiği cevap, yaklaşık yarım asırdır çok açık: Kıyılar hepimizindir. Evet… Deniz, göl ve nehir kıyıları, halkın müşterek kullanımına özgülenmiş kamu mallarıdır. Belki güzel bir kıyı manzarasıyla karşılaştığımızda ilk hatırlamamız gereken şey de budur. Zira içimizi kemiren “davetsiz misafirlik” hissini yok etmenin başka bir yolu yok gibi görünüyor.
Dipnotlar
[1] Iustinianus, Institutiones, II.1.1-5; İngilizce çeviri için bkz. The Institutes of Justinian, The Latin Library, https://thelatinlibrary.com/law/institutes.html (erişim tarihi: 22.06.2026).
[2] Halil CİN, “Osmanlı Devletinde Kıyıların Hukuki Rejimi”, Seha L. Meray’a Armağan, Cilt: I, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, Ankara 1981, s. 79-105.
[3] Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulu, 13.03.1972, E. 1970/7, K. 1972/4.
[4] Anayasa Mahkemesi, 18.05.2023, E. 2020/42, K. 2023/99.
[5] Anayasa Mahkemesi, 26.06.2019, E. 2018/70, K. 2019/54.
[6] Anayasa Mahkemesi, 25.02.1986, E. 1985/1, K. 1986/4.
[7] Anayasa Mahkemesi, 25.02.1986, E. 1985/1, K. 1986/4.
[8] Anayasa Mahkemesi, 18.09.1991, E. 1990/23, K. 1991/29.
[9] Anayasa Mahkemesi, 05.01.2006, E. 2005/98, K. 2006/3. Karara karşı oy kullanan üyeler de bu düzenlemenin kıyıları özel yapılanmaya açacağına ve kıyıların kamu malı olma niteliğini zedeleyeceğine dikkat çekmiştir.
[10] Anayasa Mahkemesi, 26.06.2019, E. 2019/35, K. 2019/53.
[11] Anayasa Mahkemesi, 18.05.2023, E. 2020/42, K. 2023/99.
[12] Danıştay 6. Dairesi, 23.05.2023, E. 2021/11106, K. 2023/5002.
[13] Ahmet Talha TETİK, İdare Hukuku Bakımından Kıyıların Hukuki Rejimi, Doktora Tezi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya 2025, s. 320.