|
Getting your Trinity Audio player ready...
|
Giriş: Demografik Kriz Nedir, Ne Değildir?
Türkiye’de demografik kriz tartışması son on yılda kamuoyunda önemli bir yer tutmuştur. Toplam doğurganlık hızındaki hızlı düşüş, nüfusun yaşlanması ve demografik fırsat penceresinin daralmasına ilişkin kaygılar, bu meseleyi kamu politikalarının da merkezine taşımıştır. Bir konunun gündemde yer tutması, onun doğru ele alındığı ve yönetildiği anlamına gelmemektedir. Aksine, 2015 sonrası dönemde Türkiye’de demografik kriz büyük ölçüde doğurganlık göstergelerine indirgenmiş ve demografik kriz tek bir değişken etrafında yönetilmeye çalışılmıştır.
Bu çalışma, Türkiye’de demografik krizin çoğu zaman demografi üzerinden değil; doğrudan doğurganlık üzerinden alındığını iddia etmektedir. Mesele Türkiye’nin antinatalist ya da pronatalist olması değildir. Mesele, demografinin yalnızca “kaç çocuk doğuyor” göstergesine dönüşen politika setleri etrafında yetersiz kalmasıdır. Her ne kadar politika belgeleri demografik dönüşümü doğru başlıklar altında ele almış olsa da, nihayetinde uygulama ve etki üretimi aşamalarında bu başlıklar daralmakta ve politika performansı kısa vadeli ve çıktı merkezli göstergelere indirgenmektedir.
Bu çalışmanın amacı, Türkiye’nin bu krizi doğru başlıklarla okumasına rağmen neden bir sonuç elde edemediğini, 2015 sonrası döneme odaklanarak, kalkınma ve aile politikaları belgelerinde tekrar eden hedefleri, uygulama kapasitesi ve etki değerlendirme mekanizmaları açısından inceleyerek ortaya koymaktır. Bakım yükü, bu tekrarın ve politika setindeki daralmanın en net göründüğü alanlardan birisi olarak analize dahil edilmektedir.
Bu çalışmada, demografik politikanın tekrarlayan biçimde sınırlı sonuçlar üretmesi literatürde sıklıkla atıf yapılan yetenek tuzağı (capability trap) ve izomorfik taklit (isomorphic mimicry) kavramları çerçevesinde açıklanarak literatüre taahhüt devri olarak adlandırılan yeni bir kavram kazandırılmaktadır. Taahhüt devri, planlama düzeyinde doğru teşhislerin yapılmasına rağmen uygulama kapasitesi ve etki üretme eksikliği sebebiyle aynı hedeflerin ardışık politika belgelerinde yeniden üretilmesini ifade eden yapısal bir politika döngüsüne karşılık gelmektedir. Sonuç olarak, demografik kriz yalnızca bir doğurganlık meselesi değil; politika tasarımı, uygulama ve kurumsal öğrenme eksikliğiyle ilişkili bir yönetişim meselesidir. Burada en önemli husus toplum yapısını ve sorunlarını tespit etmek üzere tarafsız/yansız bilimsel araştırmalar gerçekleştirmek ve elde edilen verileri tüm gerçekliğiyle kabul ederek politika üretmektir.
- 2015[1] Sonrası Demografik Politika Dönemi: Pronatalist Dönem
Türkiye’de 2015 sonrasında demografik alanda yaşanan yön değişimi, söylem düzeyinde antinatalist çerçevenin terk edilerek pronatalist bir yaklaşımın benimsenmesi olarak okunmaktadır. Bu dönemde yayımlanan politika belgeleri, kalkınma planları ve sektörel eylem planları incelendiğinde, aileyi merkeze alan, iş ve aile uyumunu güçlendirmeyi hedefleyen ve bakım hizmetlerini politika alanı olarak tanıyan geniş bir çerçevenin inşa edilmeye çalışıldığı görülmektedir. 12. Kalkınma Planı ile Ailenin Korunması ve Güçlendirilmesi Vizyon Belgesi ve Eylem Planı (2024–2028) bu yaklaşımın en güncel ve kapsamlı örnekleridir.
Her iki metin de, demografik dönüşümü yalnızca doğurganlık oranlarındaki düşüş üzerinden değil; hane yapısındaki değişim, yaşlanma, bakım ihtiyacının artışı ve sosyal refah üzerindeki baskılar çerçevesinde ele almaktadır. Bu yönüyle belgeler, demografiyi dar bir doğum sayısı problemi olarak ele alan önceki yaklaşımlardan kavramsal olarak ayrışmaktadır. Özellikle bakım hizmetlerinin yaygınlaştırılması, iş ve aile yaşamının uyumlaştırılması ve sosyal hizmet altyapısının güçlendirilmesi gibi başlıkların birlikte ele alınması, tasarım düzeyinde doğru bir problem tanımına işaret etmektedir.
Ancak bu geniş çerçeve, uygulama ve etki üretimi açısından değerlendirildiğinde, önemli bir süreklilik sorununu da görünür kılmaktadır. Kalkınma planları ile eylem planları arasında hedef dili açısından yüksek bir uyum bulunmasına rağmen, bu hedeflerin sahada ne ölçüde davranışsal ve demografik sonuçlar ürettiğine ilişkin sistematik bir değerlendirme mekanizması kurulabilmiş değildir. Performans göstergelerinin ağırlıklı olarak faaliyet ve çıktı düzeyinde tanımlanması, politika döngüsünün öğrenme üretmesini zorlaştırmakta; sonuç ve etki düzeyi büyük ölçüde izlenmeden kalmaktadır.
10., 11. ve 12. Kalkınma Planları boyunca iş-aile yaşam dengesi, bakım hizmetleri, izleme ve etki değerlendirme kapasitesinin güçlendirilmesi gibi başlıkların tekrar tekrar hedef olarak yazılması, plan hazırlık süreçlerinin sorun alanlarını doğru teşhis ettiğini göstermektedir. Buna karşılık, aynı başlıkların ardışık dönemlerde yeniden hedef olarak yer alması, uygulama aşamasında kurumsal kapasitenin ve hesap verebilirliğin yeterince inşa edilemediğini düşündürmektedir. Bu döngü, politika belgelerinde metin açısından bir ilerleme yaratırken, sahada ölçülebilir ve kalıcı sonuçlar üretilemediğini göstermektedir.
- Literatür Taraması: Uygulama Açığı, Yetenek Tuzağı ve İzomorfik Taklit
Kamu politikalarının neden benzer sorun alanlarında tekrar eden biçimde sınırlı sonuçlar ürettiğini açıklamaya yönelik literatür, özellikle 1970’lerden itibaren politika tasarımı ile uygulama arasındaki farka odaklanmıştır. Bu literatürün temel kavramlarından biri olan uygulama açığı (implementation gap), politika hedefleri ile fiili sonuçlar arasındaki sistematik farkı anlatır. Pressman ve Wildavsky’nin klasik çalışması Uygulama (Implementation) (1973), politika başarısızlıklarının büyük bölümünün yanlış hedef tanımından ziyade çok aktörlü uygulama süreçlerinde yaşanan koordinasyon eksikliği, kapasite zayıflığı ve geri besleme sorunlarından kaynaklandığını göstermiştir.
Literatürde uygulama açığı, 2000’li yıllarla birlikte kurumsal kapasite tartışmalarıyla derinleşmiştir. Bu çerçevede Pritchett, Woolcock ve Andrews (2012) tarafından geliştirilen yetenek tuzağı (capability trap) kavramı, kapasite tuzağı değil, düşük ve orta gelirli ülkelerde kurumların biçimsel reformlar yapmasına rağmen işlevsel kapasite geliştirememesi sonucunda kalıcı bir düşük performans döngüsüne girmesini açıklamaktadır. Yetenek tuzağı, kurumların reform yapıyor gibi görünmesi ile sonuç üretmesi arasındaki farkı vurgular. Buna göre, politika belgelerinde yeni hedeflerin ve yapıların sürekli eklenmesi, kapasiteyi güçlendirmediği sürece performans artışı yaratmamakta; aksine, başarısızlıkların kurumsallaşmasına yol açabilmektedir.
Yetenek tuzağını besleyen temel mekanizmalardan biri, izomorfik taklit (isomorphic mimicry ) olarak adlandırılmaktadır. DiMaggio ve Powell’ın (1983) kurumsal izomorfizm teorisi üzerine inşa edilen bu kavram, Pritchett vd. (2017) tarafından kalkınma perspektifi bağlamında yeniden yorumlanmıştır. İzomorfik taklit, kurumların uluslararası normlara, “iyi uygulama” örneklerine ve yerleşik politika söylemlerine biçimsel olarak uyum sağlamasına rağmen, bu uyumun sahada işlevsel karşılık üretmemesi durumunu ifade eder. Bu çerçevede kurumlar, raporlar, strateji belgeleri ve performans göstergeleri üretmekte; ancak bu biçimsel ilerleme, davranışsal ve yapısal dönüşüme dönüşmemektedir.
Bu bağlamda, politika başarısızlığının temel nedeninin yanlış hedef seçimi değil; hedeflerin uygulama kapasitesi, veri sürekliliği ve kurumsal öğrenme mekanizmalarıyla desteklenmemesi olduğu görülmektedir. Türkiye bağlamında yapılan literatür taraması ise, Türkiye’de kurumların uluslararası normlar ve “iyi uygulama” örnekleriyle uyumlu biçimsel yapılar benimsediğini, ancak bu uyumun çoğu zaman sahici kapasite artışına ve sonuç üretimine dönüşmediğini göstermektedir. Bu yönüyle, Türkiye literatürü, izomorfik taklit mekanizmasının ülkede işlediğine dair güçlü veriler sunmaktadır.
- Demografiyi Doğurganlığa İndirgemek: Politika tasarımındaki temel yaklaşım
Türkiye’de demografik politikaların tasarımındaki temel yaklaşım, kamu yönetimi literatüründe iyi bilinen personel yönetimi ile stratejik insan kaynakları yönetimi arasındaki ayrımı hatırlatmaktadır. Personel yönetimi yaklaşımı, ağırlıklı olarak sayı, giriş ve kısa vadeli ihtiyaçlara odaklanırken; insan kaynakları yönetimi, kurumun uzun vadeli kapasitesini belirleyen elde tutma, beceri gelişimi, motivasyon, iş–yaşam dengesi ve verimlilik unsurlarını birlikte ele alır. Türkiye’nin demografik meseleye yaklaşımı ise, bu ayrımda açık biçimde personel yönetimi mantığına daha yakındır: sorun, nüfusun uzun vadeli yeniden üretimi ve yaşam döngüsü maliyetleri çerçevesinde değil, doğrudan “sayısal hedeflerin” tutturulması üzerinden ele alınmaktadır. Tıpkı yalnızca işe alım kontenjanlarını artırarak kurumsal kapasitenin güçlendirilebileceğini varsayan bir organizasyon modelinde olduğu gibi, bu yaklaşım da sürdürülebilir sonuç üretmemektedir. Stratejik insan kaynakları literatürünün açık biçimde gösterdiği üzere, sayısal girişler tek başına performans artışı yaratmaz; esas belirleyici olan, bireylerin sistem içinde kalabilmesini, üretkenliğini ve yaşam döngüsü boyunca desteklenmesini sağlayan bütüncül kurumsal düzenlemelerdir. Demografik politika açısından bakıldığındaysa, doğurganlık hedeflerine odaklanan bir yaklaşımın, bakım yükü, iş–aile uyumu ve yaşam kalitesi gibi yapısal belirleyiciler ihmal edildiği sürece kalıcı bir dönüşüm üretmesi beklenemez.
Demografik dönüşüm, doğumların azalmasından ibaret değildir. Türkiye’de yaşanan süreç, hane yapılarının küçülmesi, evlilik yaşının yükselmesi, kadınların eğitim ve istihdam beklentilerinin artması, bakım yükünün hane içinde yoğunlaşması ve yaşam döngüsü maliyetlerinin öngörülemez hale gelmesiyle birlikte karmaşık bir hale gelmektedir. Bu çok boyutlu dönüşüm, demografinin yalnızca çıktı değil, altyapı ve kapasite meselesi olduğunu göstermektedir.
10, 11 ve 12. Kalkınma Planları birlikte okunduğunda, Türkiye’nin demografik alanda karşı karşıya olduğu sorunların en azından tasarım düzeyinde çoğunlukla doğru biçimde teşhis edildiği, ancak bu teşhisin uygulama ve etki üretme aşamasında kurumsal bir karşılığa dönüşmediği görülmektedir. Plan metinleri, dönemler arasında incelendiğinde, özellikle iş–aile uyumu, bakım hizmetlerinin yaygınlaştırılması, izleme ve etki değerlendirme kapasitesinin geliştirilmesi ve veri üretiminin güçlendirilmesi gibi başlıkların ardışık biçimde tekrarlandığı dikkat çekmektedir.
Bu tekrar, yüzeysel bir süreklilikten ziyade, bu çalışmada “taahhüt devri[2]” olarak adlandırılabilecek bir yönetişim sorununu ifade etmektedir. Taahhüt devri, politika belgelerinde doğru şekilde tanımlanan hedeflerin, uygulama aşamasında kurumsal mekanizmalara dönüştürülemeden bir sonraki plan dönemine yeniden hedef olarak aktarılması durumunu ifade eder. Bu durumda plan hazırlayan birimler, sorun alanlarını doğru biçimde tespit ederek görevlerini yerine getirmekte; ancak uygulamadan sorumlu birimler aynı hedefleri operasyonel süreçlere, ölçülebilir çıktılara ve geri besleme mekanizmalarına dönüştürememektedir.
Bu çerçevede bakıldığında, 10. Kalkınma Planı’nda iş ve aile yaşamının uyumlaştırılması ile izleme ihtiyacının dile getirilmesi (315); 11. Kalkınma Planı’nda bu alanlarda etki değerlendirmesi yapılacağına dair açık ifadelerin eklenmesi (654.1); 12. Kalkınma Planı’nda (721) ise bakım hizmetleri, veri üretimi ve araştırma kapasitesinin daha ayrıntılı biçimde yeniden hedeflenmesi, kurumsal bir öğrenme döngüsünden ziyade ertelenmiş uygulama sorumluluğunun izlerini barındırmaktadır. Başka bir ifadeyle, bir plan döneminde hayata geçirilemeyen mekanizmalar, bir sonraki plan döneminde yeniden “yapılacaklar” listesine eklenmekte; ancak bu tekrar, sistematik bir etki üretimine dönüşmemektedir.
Bu durum, demografik krizin neden uzun süre doğurganlık göstergelerine doğru daralan bir performans kurgusu içinde ele alındığını da açıklamaktadır. Çünkü süreç yönetimi gerektiren alanlar; bakım, iş–aile uyumu, zaman maliyeti, hizmet entegrasyonu gibi, kurumsal olarak yönetilemediğinde, politika değerlendirmesi kaçınılmaz olarak çıktı göstergelerine indirgenmektedir. Taahhüt devri, tam da bu noktada, demografik politikanın neden tekrarlayan biçimde semptomlara odaklandığını, ancak altta yatan mekanizmaları dönüştüremediğini gösteren bir yönetişim arızasıdır. En yakın tarihli iki politika belgesi olan Ailenin Korunması ve Güçlendirilmesi Eylem Planı ile 12. Kalkınma Planı birlikte incelendiğinde bu husus görülmektedir. Ailenin Korunması ve Güçlendirilmesi Eylem Planı’nda her faaliyet için performans göstergeleri geliştirildiği, raporlama formatının tanımlandığı ve web tabanlı bir izleme sisteminin kurulacağı belirtilmekte; 12. Kalkınma Planı da veri noksanlığı ve sosyal araştırma ihtiyacını açık biçimde vurgulanmaktadır. Ancak literatür, bu tür “izleme mimarilerinin” tek başına sonuç üretmediğini göstermektedir.
Pritchett, Woolcock ve Andrews (2012), kurumların biçimsel olarak “doğru” araçları (strateji belgeleri, göstergeler, raporlar, uyum mekanizmaları) ürettiğini, ancak işlevsel kapasite güçlenmediği için performans artışı gerçekleşmediğini iddia etmektedir. Görünüm ve meşruiyet sağlayan biçimsel uyum, sonuç üretmeyen bir “başarılı başarısızlık” rejimine dönüşebilir.
Dolayısıyla bakım yükü gibi davranışsal ve hizmet bileşeni güçlü alanlarda izleme vaadinin anlamlı olabilmesi, yalnızca çıktı göstergeleriyle değil; bakımın kim tarafından ve hangi kanallarla üstlenildiği, kurumsal bakım erişimi ve bakım nedeniyle istihdamdan çekilme gibi sonuç göstergelerinin süreklileştirilmesi ve bu verilerin politika döngüsünde karar üretir hale gelmesiyle mümkündür. Aksi durumda izleme sistemi “rapor” üretir, ancak kurumsal öğrenme üretmez; bu da demografik politika alanında taahhütlerin bir dönemden diğerine devredilmesini sağlayan zemini güçlendirir.
- Bakım Yükü Neden Analitik Bir Mercek?
Bakım yükü, Türkiye’nin 2015 sonrası demografik politika yaklaşımının sınırlarını görünür kılan en açıklayıcı vaka alanlarından biridir. Bunun nedeni bakımın, demografik dönüşümün neredeyse tüm alt bileşenleriyle kesişmesidir. Bakım meselesi aynı anda hane yapısına, kadınların işgücü piyasasındaki konumuna, zaman kullanımına, refah rejimi tasarımına, kamu hizmetlerinin ölçeğine ve toplumsal cinsiyet rollerine temas eder. Bu nedenle bakım yükü, dar bir “sosyal politika” başlığı olmaktan ziyade, demografik sürecin mikro karar mekanizmalarını doğrudan etkileyen bir düğüm noktasıdır.
Bakım yükü bu çalışmada demografik krizin bir nedeni olarak sunulmamaktadır. Bakım yükü, demografik davranışları belirleyen çok sayıda mekanizmadan yalnızca biridir. Ancak bakım yükü, Türkiye’de 2015 sonrası demografik politika yaklaşımının sınırlarını ve kör noktalarını en net biçimde görünür kılan örnek alanlardan biridir. Bakım yükü bu çalışmada, “neden çocuk yapılmıyor” sorusuna bir yanıt üretmek için değil; “neden mevcut politikalar sonuç üretmiyor” sorusunu yanıtlamak için kullanılmaktadır.
2015 sonrası dönemde Türkiye’de demografik davranışların anlaşılabilmesi için bakım, istihdam ve doğurganlık arasındaki etkileşimin birlikte ele alınması gerekir. Bu üçlü yapı, tekil politikalara dirençli bir sistem oluşturmuştur.
Birinci düzeyde, kadınların işgücüne katılımı artmakta ancak bu artış kırılgan bir nitelik taşımaktadır. Doğum sonrası dönemde kadınların bir bölümü ya işgücünden tamamen çekilmekte ya da daha düşük ücretli, güvencesiz ya da yarı zamanlı işlere yönelmektedir. Bu yalnızca bireysel bir tercih değil; bakım yükünün kurumsal olarak paylaşılmamasının sonucu olarak değerlendirilmelidir.
İkinci düzeyde, bakım hizmetlerine erişim sınırlıdır. 0–2 yaş grubunda kurumsal bakımın son derece düşük kapsama oranlarına sahip olması, bakımın neredeyse bütünüyle hane içine itilmesine yol açmaktadır. Bu durum, özellikle çekirdek aile yapısının yaygınlaştığı, büyükanne desteğinin coğrafi ve demografik nedenlerle sınırlı kaldığı kentleşmiş alanlarda daha da görünür hale gelmektedir.
Üçüncü düzeyde ise doğurganlık davranışı bu iki baskının altında şekillenmektedir. Birinci çocuk, normatif beklentiler ve bireysel tercihler nedeniyle çoğu zaman gerçekleşmektedir. Ancak ikinci çocuk aşamasında, bakım–istihdam gerilimi belirleyici hale gelir. İkinci çocuk kararı, yalnızca “bir çocuk daha” kararı değil; ilk doğan çocuğa sunulan imkanların sürdürülebilirliğine ve ikinci çocuğa sunulabilecek imkanlara ilişkin bir değerlendirmedir. Bu değerlendirme, bakım yükü hafifletilmediği sürece çoğu hane için olumsuz sonuçlanmaktadır.
Vaka Analizi: Dünya Bankası ve Eğitim Reformu Girişimi-AÇEV Raporları
Doğurganlık göstergelerinin tek başına politika performansını temsil edemeyeceği açıktır. Dünya Bankası’nın Türkiye’de Çocuk Bakım Hizmetlerinde Arz ve Talep Durumu (2015) ve Eğitim Reformu Girişimi ve Anne Çocuk Eğitim Vakfı’nın (AÇEV) Her Çocuğa Eşit Fırsat: Türkiye’de Erken Çocukluk Eğitiminin Durumu ve Öneriler (2016) raporları birlikte okunduğunda Türkiye’de bakım ve okul öncesi eğitim krizinin ailelerin isteksizliğinden değil, doğrudan kamusal hizmet arzının yetersizliğinden kaynaklandığı görülecektir. ERG’nin (2016) verileri, toplumun %95’inin okul öncesi eğitimi önemli bulduğunu, ancak sisteme dahil olmayanların %71’inin “okul yokluğu” (%48) veya “yüksek ücretler” (%23) nedeniyle dışarıda kaldığını belgelemektedir. Raporda, kadınların işten ayrılma nedenlerinin başında %44 ile “çocuk bakım yükümlülüklerinin” geldiği belirtilirken, işten ayrılan annelerin %84’ünün devlet desteği (kreş) olsa işe döneceğini göstermektedir. Bu tablo, Dünya Bankası’nın (2015) “kadınların çalışmak istediği ancak uygun fiyatlı bakım hizmeti bulamadığı” yönündeki ekonomik tespitiyle birebir örtüşmektedir. İki raporun ortak mesajı şudur: Türkiye’de demografik hedeflerin (doğurganlık ve kadın istihdamı) tutmamasının nedeni, hane halkının geleneksel yapısı değil, devletin ve piyasanın erişilebilir bir bakım modeli sunmadaki yapısal kapasite eksikliğidir.
Dünya Bankası raporunda, kamuya bağlı çocuk bakım ve okul öncesi hizmetlerinden yararlanmanın kadın istihdamı ile anlamlı bir artış ilişkisi üretmediği belirtilmekte, bu durum kamu hizmet tasarımının saat ve yaş kapsamı sınırlılıklarıyla açıklanmaktadır. Görülen odur ki kamu bakım hizmeti çalışma hayatını fiilen destekleyecek “erişim” ve “zaman” tasarımına sahip değildir. Her iki rapora göre de politika belgeleri bakım ve erken çocukluk hizmetlerini stratejik bir başlık olarak kabul etmekte, ancak bu başlığı tutarlı hedef setleri, operasyonel ve ölçülebilir hizmet kapasitesi düzeyinde sürdürülebilir bir yapıya dönüştürememektedir.
ERG raporu, erken çocukluk döneminin eğitimle sınırlı olmayan çok boyutlu niteliğini vurgularken, kurumlar arası eşgüdüm ihtiyacının ve çocuk bakım hizmetlerinin kadın istihdamı açısından kritik olduğunu belirtir. Aynı rapora göre farklı üst politika belgelerinde 4-5 yaş brüt okullaşma hedeflerinin birbirini tutmaması, strateji düzeyinde dahi tutarlılık sorunu bulunduğuna işaret etmektedir. Bu tutarsızlıklar taahhüt devri döngüsüyle uyumludur: hedefler doğru başlıklar altında tekrar edilmektedir, ancak uygulama kapasitesi aynı hızda inşa edilmemektedir. Örneğin, MEB tarafından uluslararası normlara uygun hazırlanan kalite standartlarının 2013’te tamamlanmasına rağmen hayata geçirilmemesi, kurumların reform yapıyormuş gibi görünüp işlevsel bir mekanizma kuramadığını gösterir.
Benzer şekilde 2008 yılında 5 yaş grubu için konulan %100 okullaşma hedefi, 2012 yılında hayata geçirilen 4+4+4 düzenlemesini müteakiben erozyona uğrayarak düzenleme öncesinde %67 seviyesinde olan okullaşma oranı 2014-15 döneminde %53,8’e gerilemiştir.
Bu raporların ortak sonucu şudur: Bakım ve erken çocukluk eğitimi özelinde konulan hedefler tutturulamamış, hatta tutturulamamakla da kalmamış bazı konularda mevcut kazanımlardan da geriye gidilmiştir. Sonuç olarak, kreş açma veya okullaşmayı artırma hedefleri, sahadaki maliyet, yetki ve koordinasyon sorunları çözülmeden sürekli yenilenen, ancak uygulama mekanizması olmadığı için asla gerçekleşmeyen bir temenni halini almıştır.
Bu nedenle Türkiye’de 2015 sonrası dönemde bakım–istihdam–doğurganlık üçgeni kilitlenmiş durumdadır. Üstelik sorun sadece çocuk bakımı yükünden ibaret değildir. Nüfusun hızla yaşlanmasıyla önem kazanan yaşlı bakımı ve engelli bakımı, mevcut tabloyu çok daha ağırlaştırmaktadır. Politika araçları bu kilidin yalnızca bir kenarına müdahale etmekte, sistem bütün olarak değerlendirilememektedir.
Çiftler evlenip çocuk sahibi olduğunda bakım yardımı beklenen büyükannelerin de yaşı ilerlediğinden alışılagelmiş bakım desteğinden yoksun kaldıkları gibi büyükanne ve büyükbabaların bakımı da çiftlerin sorumluluğu olmaktadır. Yaşlı bakımını çocuk bakımından farklı götürmemek gerekmektedir. Bu durumda geç yaşta evlenen çiftler hali hazırda bakımından sorunlu oldukları yaşlılara sahipken çocukların bakımı daha da zorlaşmaktadır. Nüfus krizi üzerine politika geliştirirken yaşlı bakımı da dikkate alınmalıdır.
- Türkiye’de Fiili Bakım Rejimi: Hane Merkezli ve Kadın Ağırlıklı
Türkiye’de bakım yükünün fiili dağılımı, hane anketleri üzerinden izlenebilmektedir. 2016 Türkiye Aile Yapısı Araştırması, küçük çocukların gündüz bakımının büyük ölçüde anne tarafından üstlenildiğini göstermektedir. Anneanne ve babaanne desteği sınırlı bir ikame mekanizması sunarken, ücretli bakıcı ve kurumsal bakımın payı oldukça düşüktür.
Türkiye Aile Yapısı Araştırması (2016)’ya göre, hane içinde 0-5 yaş grubunda bakıma muhtaç küçük çocuk bulunan hanelerin %88’inde bakım işini anne üstlenirken, anneanne ve babaannelerin üstlendiği hanelerin oranı %6’dır. Bakımın kreşte sağlanma oranı %3 ve bakıcılarca yerine getirilme oranı ise yalnızca %1 olarak gerçekleşmiştir. Çalışan kadınlar için Hacettepe Üniversitesi Nüfus Etütleri Enstitüsü’nün (HÜNEE) Türkiye Nüfus ve Sağlık Araştırması (TNSA) verilerine bakıldığında, çalışan kadınlarda bile kurumsal bakımdan faydalananların oranı 2018 yılında %12,45’te kalmakta, ücretli bakıcı ise %9’a yaklaşmaktadır.
Uluslararası karşılaştırmalar ve Türkiye içi saha verileri birlikte okunduğunda, bakım altyapısında yapısal bir boşluk olduğu açıkça görülmektedir. Türkiye’de 0–2 yaş grubunda kayıtlı erken çocukluk bakım hizmetlerinden yararlanma oranı son derece düşüktür. Bu oran, Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) ülkelerinin pek çoğunda oldukça yüksek seviyelerdedir.
OECD verileri bu açıdan oldukça çarpıcı bir durum ortaya koymaktadır. OECD verilerine göre 0-2 yaş çocukların kurumsal bakımı ülkemizde %1’in altındayken bu oran OECD ülkelerinde ortalama %36 olarak gerçekleşmektedir. 3-5 yaş grubunda okullaşma ve bakım oranı OECD ülkelerinde %87’nin üzerindeyken ülkemizde, MEB’in verilerine göre 2022 yılında %44,71 olarak gerçekleşmiştir.
Demografik krizin temelindeki bakım açığı, Uğur, Yıldız ve Yüksel Doğan’ın (2023) TNSA (2003-2018) verilerine dayanan çalışmasıyla da teyit edilmektedir. Araştırma, Türkiye’de 0-3 yaş grubundaki çocukların kurumsal bakım oranlarının Avrupa Birliği ülkeleriyle kıyaslandığında dramatik düzeyde düşük kaldığını belgelemektedir. Çalışmanın regresyon analizleri, kurumsal bakım hizmetine erişimin eğitim düzeyi ve hane geliriyle güçlü bir pozitif ilişki içinde olduğunu göstermektedir (Üniversite mezunlarında katsayı: 0,370***). Bu bulgu, mevcut ‘Taahhüt Devri’ rejiminin, bakım hizmetini bir kamusal hak olmaktan çıkarıp, sadece yüksek gelirli kesimlerin erişebildiği bir piyasa malına dönüştürdüğünü sarih bir şekilde göstermektedir.
Bu bulgu, bakım meselesinin nitelikten önce ölçek ve erişim sorunu olduğunu göstermektedir. Türkiye’de bakım hizmetleri, iyileştirilmesi gereken yaygın bir sistem değil; henüz kurumsallaşmamış, sınırlı bir kapasite alanıdır. Kurumsal bakım, sistemin merkezinde değil, oldukça kenarında yer almaktadır. Bu durum, özellikle ikinci çocuk aşamasında hane içi yükü katlayarak artırmaktadır.
Bu noktada önemli olan, bakım yükünün varlığı değil, bakımın nasıl organize edildiğidir. Bakımın kamusal, kurumsal ya da piyasa temelli biçimde paylaşılmadığı bir sistemde, doğurganlık kararlarının bireysel maliyeti hızla yükselir. Ayrıca bakım yükünün ülke genelinde homojen bir dağılım göstermediği üzerinde de durulmalıdır. Özellikle Ankara, İstanbul ve İzmir başta olmak üzere büyükşehirlerdeki bakım yükünün diğer şehirlerden farklı olabileceği değerlendirilmelidir.
- Ölçüm ve Yönetişim Sorunu: TAYA 2021’de Kaybolan Göstergeler
Bakım yüküne ilişkin en çarpıcı sorunlardan biri, bu alanın düzenli ve tutarlı biçimde ölçülmemesidir. 2016’da açık biçimde raporlanan bakım dağılımı göstergeleri, 2021 Türkiye Aile Yapısı Araştırması Raporu’nda yer almamaktadır. Bu durum, yalnızca teknik bir eksiklik değil, politika yönetişimi açısından ciddi bir zafiyettir.
Bir alanda politika üretmek için üç temel unsur gerekir: problem tanımı, araç seti ve geri besleme mekanizması. Problem tanımını doğru bir şekilde yapabilmek için öncelikle gerçek verileri elde etmek üzere araştırmalar yapmaya, araştırma sonuçlarını en doğru şekilde incelemeye, varsa eksikleri ve hataları görüp kabul etmeye ihtiyaç vardır. Bakım yüküne ilişkin göstergelerin raporlanmaması, geri besleme mekanizmasını devre dışı bırakmakta; hangi politikanın ne ölçüde işe yaradığı izlenemez hale gelmektedir. Bu da demografik politikanın neden kampanya düzeyinde kaldığını açıklayan önemli bir faktördür.
Sonuç Yerine: 2015 Sonrası Politikalar Neden Sonuç Üretmedi
2015 sonrası dönemde Türkiye’de demografik politika alanında gözlenen temel sorun, politika belgelerinin kapsamı ile sahadaki sonuçlar arasındaki kopuştan ziyade, bu kopuşun yapısal olarak yeniden üretilmesidir. Kalkınma planları, aile politikası belgeleri ve sektörel eylem planları, demografik dönüşümü büyük ölçüde doğru başlıklar altında tanımlamakta; bakım hizmetleri, iş-aile yaşam dengesi, sosyal destekler ve veri üretimi gibi alanları birlikte ele almaktadır. Ancak bu geniş problem tanımı, uygulama aşamasında daralmakta ve sonuç üretmeyen bir politika döngüsüne dönüşmektedir.
Bu durum, çalışmanın önceki bölümlerinde tartışılan izomorfik taklit ve yetenek tuzağı mekanizmalarıyla yakından ilişkilidir. 2015 sonrası belgelerde, izleme–değerlendirme, performans göstergeleri ve kurumsal koordinasyon gibi başlıkların giderek daha ayrıntılı biçimde yer aldığı görülmektedir. Üstelik çıktı göstergelerinin ne kadar gerçekçi konulduğu ve sahayı ne kadar gerçekçi ölçtüğü tartışmalı bir meseledir. Çıktı göstergelerinin ölçümleri doğru olarak kabul edilse dahi, sahada işlevsel kapasite artışıyla desteklenmediği ölçüde, sonuç üretmeyen bir “başarılı başarısızlık” rejimine dönüşmektedir.
Kurumlar, yeni hedefler, programlar ve eylem planları üretme konusunda görece başarılıdır; buna karşılık bu hedeflerin gerektirdiği insan kaynağı, bütçe, veri altyapısı ve geri besleme mekanizmaları aynı hızda gelişmemektedir. Bu asimetri, politikaların öğrenme üretmesini engellemekte ve başarısızlıkların kurumsallaşmasına yol açmaktadır. Sonuç olarak, bir planda hayata geçirilemeyen hedefler, bir sonraki planda yeniden ve çoğu zaman daha geniş bir dille ifade edilmekte; ancak bu genişleme, uygulama kapasitesinde karşılık bulmamaktadır. Bu çalışmada taahhüt devri olarak adlandırılan bu döngü, 2015 sonrası demografik politikanın temel yapısal özelliği haline gelmiştir.
Bakım yükü bu mekanizmanın en net biçimde gözlemlenebildiği alanlardan biridir. Bakım, doğrudan hane davranışlarıyla ilişkili, zaman ve hizmet boyutu güçlü bir politika alanıdır. Buna rağmen bakım politikaları, ağırlıklı olarak söylem ve hedef düzeyinde kalmış; bakımın kim tarafından, hangi koşullarda ve hangi maliyetlerle üstlenildiğine ilişkin göstergeler politika döngüsüne sistematik biçimde entegre edilememiştir. 2016 sonrası dönemde bakım yüküne ilişkin veri sürekliliğinin zayıflaması, politika geri besleme mekanizmasını daha da kırılgan hale getirmiştir. Bu durum, demografik politikanın neden doğurganlık davranışlarını kalıcı biçimde etkileyemediğini açıklayan kritik bir faktördür.
Bir hakkın teslimi açısından 2015 sonrasında ülkemizde yaşanan ekonomik, sosyal ve siyasal gelişmeler ile 2019 küresel salgınının söz konusu hedeflerin gerçekleştirilmesine ilişkin önemli etkileri olduğunu kabul etmek gerekir. Sonuç olarak, 2015 sonrası dönemde Türkiye’de demografik politikaların başarısızlığı, yanlış hedef seçiminden ziyade, politika tasarımı ile icra kapasitesi arasındaki yapısal uyumsuzluktan kaynaklanmaktadır. Bu uyumsuzluk, izomorfik taklit ve yetenek tuzağı mekanizmaları aracılığıyla yeniden üretilmekte; taahhütlerin ardışık dönemlere devredilmesiyle sonuçlanan bir politika döngüsü olarak ortaya çıkmaktadır.
Politika Tasarımına Yönelik Öneriler
Türkiye’nin demografik politika yapımında içine düştüğü ‘Taahhüt Devri’ döngüsünden çıkışta, Pritchett ve arkadaşlarının (2012) önerdiği Probleme Dayalı Kademeli Uyum (Problem-Driven Iterative Adaptation – PDIA) yaklaşımı bir çözüm yolu olabilir. Bu doğrultuda bakım yükü gibi spesifik sorunlara odaklanan, sahadan anlık veri akışıyla beslenen ve başarısızlık durumunda 5 yıl beklenmeden revize edilen, öğrenme odaklı, esnek ve yinelemeli bir politika mimarisine geçiş yapılmalıdır. Bu analitik çerçeve doğrultusunda geliştirilebilecek politika önerileri, yeni hedefler eklemekten ziyade, mevcut hedeflerin sonuç üretme kapasitesini artırmaya odaklanmalıdır:
Pariteye Duyarlı Politika Tasarımı[3]
PDIA yaklaşımı uyarınca demografik politika tasarımının çıkış noktası, soyut ve genelleyici hedefler değil, somut ve bağlama özgü bir problem tanımı olmalıdır. Türkiye açısından bu problem, doğurganlığın genel düzeyi değil; doğurganlık kararlarının pariteye göre farklılaşan şekilde alınmasıdır. Bu nedenle pariteye duyarlı politika tasarımı, PDIA çerçevesinde demografik politikanın ilk ve kurucu adımı olarak ele alınmalıdır.
Bu yaklaşımda politika tasarımı, tüm haneleri kapsayan tek tip teşvikler yerine, belirli bir karar eşiğinde yaşanan darboğazı çözmeye yönelik küçük ölçekli ve hedefli müdahaleler üzerinden ilerlemelidir. Pariteye duyarlı politika tasarımı bu yönüyle, izomorfik taklit riskini azaltan ve yetenek tuzağını aşmayı amaçlayan bir araçtır. Politika araçlarının pariteye göre farklılaştırılması, hem demografik davranışın gerçek belirleyicilerine zamanında temas edilmesini sağlar, hem de politika döngüsünün öğrenme üretmesine imkân tanır. Bu çerçevede parite, yalnızca bir hedefleme kategorisi değil; demografik politikanın operasyonel başlangıç noktası olarak ele alınmalıdır.
Politika kapsamı yerine kapasite önceliği: Demografik politika belgelerinde yeni başlıklar eklemek yerine, sınırlı sayıda kritik alanda (özellikle bakım hizmetleri) icra kapasitesi derinleştirilmelidir. Bu, yetenek tuzağından çıkış için temel koşuldur.
Bakım göstergelerinin politika döngüsüne entegrasyonu: Göstergelerin gerçekçi bir şekilde oluşturulması ve oluşturulan göstergelerin sağlıklı bir şekilde ölçülmesi esastır. Bakımın kim tarafından, hangi hizmet kanallarıyla ve hangi maliyetlerle üstlenildiğine ilişkin göstergeler düzenli ve karşılaştırılabilir biçimde üretilmeli; bu göstergeler bütçe ve hizmet planlamasına doğrudan bağlanmalıdır.
Taahhüt devrini engelleyen hesap verebilirlik mekanizmaları: Bir plan döneminde hayata geçirilemeyen hedeflerin otomatik olarak bir sonraki döneme aktarılması yerine, açık gerekçelendirme ve kurumsal sorumluluk mekanizmaları oluşturulmalıdır.
Demografik politikanın çıktıdan altyapıya kaydırılması: Doğurganlık göstergeleri nihai sonuç olarak korunmalı; ancak politika başarısı, bakım altyapısı, hizmet erişimi ve yaşam döngüsü maliyetlerini azaltma kapasitesi üzerinden değerlendirilmelidir. Bu öneriler, demografik krizi kısa vadeli sayısal hedefler üzerinden değil; kurumsal kapasite, hizmet altyapısı ve politika öğrenmesi üzerinden ele alan bir yaklaşımın önünü açmayı amaçlamaktadır.
Kaynakça
Andrews, M., Pritchett, L., & Woolcock, M. (2017). Building State Capability: Evidence, Analysis, Action. Oxford: Oxford University Press.
Billari, F. C., & Kohler, H.-P. (2004). Patterns of low and lowest-low fertility in Europe. Population Studies, 58(2), 161–176.
DiMaggio, P. J., & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review, 48(2), 147–160.
Dünya Bankası. (2015). Türkiye’de Çocuk Bakım Hizmetlerinde Arz ve Talep. Washington, DC: Dünya Bankası Yayınları.
Meyer, J. W., & Rowan, B. (1977). Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony. American Journal of Sociology, 83(2), 340–363.
OECD (2016). Starting Strong IV: Monitoring Quality in Early Childhood Education and Care. Paris: OECD Publishing.
OECD (2020). Family Database. Paris: OECD.
Oral, I., Yaşar, D. ve Tüzün, I. (2016). Her Çocuğa Eşit Fırsat: Türkiye’de Erken Çocukluk Eğitiminin Durumu ve Öneriler. İstanbul: Eğitim Reformu Girişimi (ERG) ve Anne Çocuk Eğitim Vakfı (AÇEV) Yayınları.
Pressman, J. L., & Wildavsky, A. B. (1973). Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It’s Amazing that Federal Programs Work at All. Berkeley: University of California Press.
Pritchett, L., & de Weijer, F. (2010). Fragile States: Stuck in a Capability Trap? Washington, DC: World Bank.
Pritchett, L., Woolcock, M., & Andrews, M. (2012). Looking like a state: Techniques of persistent failure in state capability for implementation. Journal of Development Studies, 49(1), 1–18.
T.C. Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı (2016). Türkiye Aile Yapısı Araştırması (TAYA 2016). Ankara.
T.C. Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı (2021). Türkiye Aile Yapısı Araştırması (TAYA 2021). Ankara.
T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı (2013). Onuncu Kalkınma Planı (2014–2018). Ankara.
T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı (2019). On Birinci Kalkınma Planı (2019–2023). Ankara.
T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı (2023). On İkinci Kalkınma Planı (2024–2028). Ankara.
T.C. Cumhurbaşkanlığı (2015). Ailenin ve Dinamik Nüfus Yapısının Korunması Programı. Ankara.
Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) & Hacettepe Üniversitesi Nüfus Etütleri Enstitüsü (2014). Türkiye Nüfus ve Sağlık Araştırması 2013 (TNSA 2013). Ankara.
Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) & Hacettepe Üniversitesi Nüfus Etütleri Enstitüsü (2019).
Türkiye Nüfus ve Sağlık Araştırması 2018 (TNSA 2018). Ankara.
Uğur, Z., Yıldız, E., Yüksel Doğan, R. (2023). Türkiye’de Çalışan Kadınların Küçük Çocuklarına Kim Bakıyor? Sosyal Politika Çalışmaları Dergisi, Ocak-Mart 2023 sy.93-128.
Dipnotlar
[1] Çalışmanın 2015 yılından başlatılmasının sebebi pronatalist söylemin ilk somut adımı olan doğum yardımlarının bu yıl başlatılmış olması ile “Ailenin ve Dinamik Nüfus Yapısının Korunması Programı”nın 2015 yılının başında yayınlanmasıdır.
[2] Bu çalışmada kullanılan taahhüt devri kavramı, ardışık politika belgelerinde tekrar eden hedeflerin neden kalıcı sonuçlar üretmediğini açıklamaya yönelik analitik bir çerçeve olarak ele alınmaktadır. Kavramın operasyonelleştirilmesi, ayrı bir metodolojik tasarım ve ampirik çalışma gerektirdiğinden, bu çalışmanın kapsamı dışında bırakılmıştır..
[3] Pariteye duyarlı politika tasarımı için Toplum Çalışmaları Enstitüsü tarafından yayınlanan “Pariteye Duyarlı Politika Tasarımı: Türkiye Özelinde İkinci Çocuk Eşiği Üzerine Bir Değerlendirme” başlıklı çalışmamıza bakılabilir.